摘要：公共信用信息是数据生产要素的重要内容，其价值释放路径在于推动信用信息的开放流通。授权运营重构政府信息开放的运行逻辑，引入市场机制破解政府主导下信息开放不足的梗阻。公共信用信息授权运营制度的发展方向在于，坚持市场化驱动、安全性底线、数智化支撑，兼顾公益性与营利性。未来，授权运营制度构建应当明确重点路径，一方面强化以市场机制为核心的动力机制，助推信息开放流通和价值释放；另一方面健全以政府为核心的风险防控机制，严守公共信用信息安全底线。
　　关键词：公共信用信息、授权运营、市场化、风险防控 

　　数字经济浪潮下，数据已经成为关键的生产要素，公共信用信息是数据生产要素的重要内容。2025 年 3 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于健全社会信用体系的意见》（以下简称《意见》），这是继党的二十大、党的二十届三中全会强化社会信用在进一步全面深化改革过程中的重要作用之后，中央层面为推动社会信用体系建设而出台的重要顶层设计文件。《意见》提出“夯实社会信用体系数据基础”“有序推动公共信用信息开放流通”“支持符合条件的运营机构依授权开展公共信用信息资源开发、产品经营和技术服务”。授权运营是实现公共信用信息数据要素价值释放的重要机制，在社会信用体系建设背景下，推动公共信用信息授权运营机制完善落地，不仅能够促进信用信息汇聚和传输，实现推动信息开放流通，夯实社会信用体系数据基础的政策目标，也有助于深入挖掘公共信用信息内在价值，为现代社会治理和经济发展提供助力。
　　一、授权运营是公共信用信息价值释放的重要抓手
　　作为数据要素体系中最具规模性和公共性的组成部分，公共信用信息蕴藏着巨大的社会经济价值，关系着政府治理效能提升、营商环境优化和数字经济发展。政府整合已开放流通的公共信用信息，能够更精准识别管理风险，优化行政资源配置；企业以信用信息为基础，能够快速评估合作伙伴的信用风险，降低因信息不对称而引发交易纠纷的可能性；社会治理和市场发展需求催生信用评级、风险管理等新兴行业和商业模式，同时，公共信用信息的数字化特征、信息开放流通中的数字化需求，亦推动大数据、人工智能、区块链等数字科技的发展。
　　政府主导下难以实现公共信用信息开放流通的政策目标和现实需求。公共信用信息由政府及公共部门在履职过程中产生并掌握，《政府信息公开条例》明确政府对履职过程中获得信息的公开职责及安全审查义务。开放不同于公开，前者强调信息的可获取性和再加工性，后者仅指信息的发布。信息开放的安全风险相对较高，政府的管理职责加重，开放意愿降低。信息开放是一项复杂性、技术性、系统性工程，涉及众多主体，开放体量越大，风险防范的不确定性越强。当前公共信用信息权属不定，无法基于信息所有权而进行利益分配。政府及公共部门实际控制公共信用信息，但缺乏推动信用信息开放流通的内在动力和外在激励。
　　授权运营重构传统政府信息开放的运行逻辑，引入市场化机制破解政府主导下信息开放不足的梗阻，推动公共信用信息的开放流通、价值释放。2025 年 1 月，国家发展改革委、国家数据局制定《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》（以下简称《实施规范》），首次在国家层面建立授权运营机制。《实施规范》明确，授权运营指将公共数据资源授权符合条件的运营机构进行治理开发，并面向市场公平提供数据产品和技术服务的活动，运营机构为按照规范获得授权，对公共数据资源进行开发运营的法人组织。授权运营制度建设面向是市场化，运行机制中引入市场主体，公共信用信息授权运营过程中，作为授权主体的政府及公共部门将公共信用信息的加工使用权授予运营机构，由其进行开发利用，形成数据产品和服务供给市场而获益。市场主体基于趋利性加快公共信用信息开放流通，促进信息有效利用和价值释放。
　　二、公共信用信息授权运营制度的完善方向
　　公共信用信息是数据资源的核心组成部分，研究如何释放其内在价值，发挥数据要素×效应，是授权运营建设和完善的目标指引。《意见》提出要“制定公共信用信息授权运营管理办法”，沿循目标指引，未来公共信用信息授权运营制度应当坚持如下发展方向。
　　其一，坚持市场化驱动。市场化驱动是公共信用信息授权运营的核心逻辑，其本质在于通过市场的竞争机制、价格杠杆和技术创新，推动公共信用信息扩大开放、有序流通，实现信用信息要素的高效配置与价值释放。政府主导下信息开放面临外部阻力，缺乏内在激励。坚持市场化驱动，引入经营主体参与，能够扭转政府因担心信用信息泄露、缺乏先进技术、缺少经济激励等诸多原因而产生的“不敢、不能、不愿”等信息开放困境，促进授权运营机制的实施更加灵活地匹配市场供需，优化信用信息的资源配置效能。例如授权运营实践中有的地方采取“一场景一授权”的模式，允许多种所有制企业成为运营机构，这能够精准对接市场需求，推动公共信用信息在金融、医疗、环保等领域的应用。同时，坚持市场化驱动，以市场机制促进充分竞争，还可以倒逼技术突破和授权运营模式创新，促进信用信息产品开发、服务更新，培育数商、数据经纪人等新型主体，丰富数据产业链。
　　其二，坚持安全性底线。公共信用信息的内容包含信用主体的基本信息（身份信息、职称和职业信息等）、信用记录信息（经营异常名录信息、严重失信主体名单信息、信用评价结果信息等）和公共记录信息（行政管理信息、司法裁判及执行信息等、遵守法律法规情况信息等）等多类型信息，信用信息安全关系信用主体的个人隐私或商业秘密，关系社会发展秩序乃至国家安全。授权运营中公共信用信息的开放在法律属性上接近行政事实行为，事实行为不能像具体行政行为那样经由法律关系的改变而后产生法律效果，信息一经开放即产生事实效果，可能是对信用主体、社会秩序乃至国家安全的事实损害，信用损害的破窗效应还可能引发其他连锁反应。《意见》高度重视公共信用信息的安全，专条提出“加强信用信息安全保护”“规范信用信息处理程序”。实践中，一些地方形成了由各政府部门共同参与的“风险共担”机制，这种“风险共担”机制更多地只能作为信息安全事故发生之后的责任追究机制。囿于公共信用信息的体量庞杂、行政事实行为的开放属性、信用的破窗效应等因素影响，授权运营安全性底线的落实，应当聚焦在开放前端，即对公共信用信息进行高效完善的脱敏和脱密。
　　其三，坚持数智化支撑。数智化主要指以数字化、智能化为核心的技术赋能与以平台化为基本架构的模式赋能，授权运营的全流程以数智化为支撑，数智化推动公共信用信息资源向生产要素转化。随着互联网技术的发展，信息逐渐以数字化的方式表达，社会信用体系建设过程中，信用中国、全国融资信用服务平台等全国和行业信用信息平台相继出现，这些平台以数字化形式采集、归集、共享信用信息，利用大数据、AI 进行智能化信息处理、信用评分和风险预警等。《意见》在信用信息记录、归集共享、统一公示等环节多次强调平台的作用，提出“加强区块链等技术在信用信息管理等方面的应用”。公共信用信息授权运营的数智化本质是技术赋能与制度创新的深度融合，未来相应的制度构建和完善应当强化数智化支撑。一方面，构建技术驱动的信息要素流通体系，依托区块链、隐私计算等核心技术，构建可信信息流通环境，譬如通过集成区块链技术保障信息全流程可追溯，形成跨区域、跨行业的信息要素流通网络。另一方面，打造一体化信用信息授权运营平台，统一化平台不仅有利于保证实施机构对相关信用信息脱敏技术、脱敏标准的一致性、规范化把控，还有利于信用信息产品和服务集约开发、供需对接，同时能够助力信息安全监管与数据市场秩序维护。
　　其四，兼顾公益性与营利性。公共信用信息授权运营中，公益性保障信息的社会价值，营利性驱动信息的经济价值释放，过度偏向公益性可能导致信息利用效率低下，而过度逐利则可能挤压公共信用信息开放空间，形成垄断或数据壁垒。兼顾公益性与营利性的本质应是以公共利益为底线，以市场化手段激活信息数据要素潜能，最终服务于社会信用体系建设、数字经济发展。《意见》提出“鼓励经营主体依法依规依托公共信用信息提供公益服务”，因为公共信用信息产生于政府或公共部门履职或公共服务过程，本质是全民共享的公共资源，需服务于社会治理、民生改善等公共目标。《意见》还提出“探索建立公共信用信息价值收益合理分享机制”，因为授权运营通过市场化机制开发数字化产品，形成可交易的服务或商品，需覆盖运营成本并实现合理收益。回应于此，未来在制度建设上，应对公共信用信息进行分类管理，按用途区分公益性与营利性场景；信息价值收益分享机制上，政府与运营主体共享收益，数据主管部门可基于数据脱敏投入向运营机构收取数据处理费等费用，从而激励信用信息供给与脱敏。
　　三、构建公共信用信息授权制度的重点路径
　　政府与市场公私合作治理是公共信用信息授权运营制度建构的内在机理，“限定政府、余外市场”应为基本的规范模式。沿此模式，未来的制度建构要划定政府权力边界，探寻市场更有为的作用空间，明确授权运营的动力机制和安全保障机制，这是公共信用信息授权运营制度构建的重点路径。
　　公共信用信息授权运营动力机制的核心是市场机制。授权运营机制融合政府主体掌握的数据资源与市场主体掌握的数据开发能力，实现多元主体共同参与下的价值共创， 政府提供充足、高质的公共信用信息，市场主体为信用信息流通、开发及利用提供动力，后者的实现必须构建高效的授权模式和公平竞争的运营机构选择机制。具体来看，在授权模式选择上，应选择“间接 + 分散”的授权模式。当前实践中各地衍生出直接授权和间接授权，统一授权和分散授权的不同模式，基于最大程度激发市场主体动力考量，结合现实情况，授权运营应选择“间接 + 分散”的授权模式，即将多元异构的公共信用信息由信息源部门汇集给统一的实施机构，再由实施机构根据信息运用场景、领域等分散授权给不同类别的运营机构。由统一实施机构实施信息脱敏脱密后对外授权保障信息安全性，分别授权在运营机构之间形成竞争，避免形成垄断，提升公共信用信息产品和服务的创新性。在运营机构的选择上，应落实以“公开招标、谈判”等公平竞争方式选择运营机构，避免国有企业形成公共信用信息行业的垄断地位，这能够贯彻市场化、公平化原则，促进公平竞争格局的形成。
　　公共信用信息授权运营的风险防控机制以政府为核心。如前所述，公共信用信息安全保护的落实重在信息开放前端的风险预防，开放前信息由政府掌握，“间接 + 分散”授权模式下应建立公共信用信息双重脱敏机制，由各信息源部门对原始信息进行初步脱敏，统一部门即实施机构对汇集信息进行完全脱敏，后者肩负信用信息安全主体职责。一方面，数据主管部门的主体职责不能排除信息源部门对各领域条块信用信息的初步脱敏责任。《数据安全法》第 6 条规定了各部门对其工作中收集和产生的数据及数据安全负责。基于对本领域信息的敏感性和风险识别力，信息源部门要对原始信用信息进行初步脱敏，脱敏标准是不违背《民法典》《网络数据安全管理条例》等现行法律法规，遵守通行的行业技术规范。另一方面，信息汇集部门即实施机构应由数据主管部门担任，由其负责对汇集信息完全脱敏。完全脱敏的复杂性不可避免地要求数据主管部门使用算法技术，算法的使用应当遵循正当程序的要求，一是算法程序本身要是公开的，这需要数据主管部门制定算法公开程序性机制；二是算法程序的设计本身是正当的，可以通过对算法输入端和输出端的审查评价来确定，即审查是否针对全部信用信息，审查结果是否具有单一性。
　　总的来说，公共信用信息授权运营是夯实社会信用体系数据基础的重要机制，《意见》的出台为健全社会信用体系搭建基础，更为公共信用信息授权运营的制度构建提供方向指引。以“制定公共信用信息授权运营管理办法”为契机，未来，相关制度构建要以《意见》为指引，坚持市场化驱动、安全性底线、数智化支撑，同时兼顾公益性与营利性，不断健全市场动力机制和政府安全保障机制，推动公共信用信息价值释放，为社会信用体系建设注入源源不断的鲜活动能。
　　【作者简介：潘婷，中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部博士研究生】

　　参考文献：
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